Camera dei Deputati

VIII Commissione – Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici

Presidenza dell’On. Pietro ARMANI

Indagine conoscitiva sulla programmazione delle opere idrauliche

relative ai corsi d'acqua presenti sul territorio nazionale.

 

Seduta del 15 marzo 2005

 

Presidenza del Presidente Pietro ARMANI

La seduta comincia alle 10,05.

Audizione di rappresentanti delle Autorità di bacino dei fiumi Adige e Liri-Garigliano e Volturno.

Durata 30 minuti

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulla programmazione delle opere idrauliche relative ai corsi d'acqua presenti sul territorio nazionale, l'audizione di rappresentanti delle Autorità di bacino dei fiumi Adige e Liri-Garigliano e Volturno.
Avverto che i rappresentanti delle Autorità di bacino hanno consegnato una documentazione, di cui autorizzo la pubblicazione in allegato al resoconto integrale della seduta odierna.
Ricordo che nell'ambito della presente indagine conoscitiva sono stati già ascoltati da questa Commissione i rappresentanti delle Autorità di bacino dei fiumi Po, Arno e Tevere. Sono emerse considerazioni molto interessanti riguardo a questi corsi d'acqua, che presentano caratteristiche molto differenti; in particolare, è stato affermato - come battuta - che mentre l'Arno non è un fiume, ma un torrente, il Po è un fiume a tutti gli effetti, come del resto lo sono l'Adige e il Volturno.
Do la parola ai rappresentanti delle Autorità di bacino dei fiumi Adige e Liri-Garigliano e Volturno.

GIUSEPPE D'OCCHIO, Segretario generale dell'Autorità di bacino dei fiumi Liri-Garigliano e Volturno. Non potrebbe esserci momento più felice, per questa Commissione, per rivolgere la sua attenzione a quanto sta avvenendo in Italia in merito alla difesa del suolo. Infatti, è evidente che, al pari di tutte le altre discontinuità, la legge n. 112 del 1998 e gli atti conseguenti hanno rappresentato un cambiamento significativo e importante nelle competenze in materia idraulica del nostro paese quali erano state ordinate ormai da molti decenni. Questo vale anche per l'Italia meridionale che, in qualche misura, rappresento, in qualità di responsabile dell'unica Autorità di bacino nazionale del Mezzogiorno, la cui estensione è di circa 12 mila chilometri quadrati, cioè quasi pari a quella di altre Autorità nazionali e appena superiore a quella dell'Arno che, come giustamente è stato ricordato, presenta caratteristiche molto particolari. Anche riguardo al Volturno e al Liri-Garigliano, infatti, si applicava la suddivisione tradizionale delle competenze in materia idraulica. Il testo unico delle acque, degli inizi del '900, classificava non i corsi d'acqua ma le opere; perciò, i tratti comprendenti argini realizzati dallo Stato rientravano nella competenza statale e le attività di manutenzione e di presidio erano effettuate...

PRESIDENTE. A macchia di leopardo.

GIUSEPPE D'OCCHIO, Segretario generale dell'Autorità di bacino dei fiumi Liri-Garigliano e Volturno... a macchia di leopardo, esattamente!

PRESIDENTE. In altri termini, la manutenzione era effettuata dallo Stato soltanto in alcune zone laddove c'erano argini di proprietà statale.

GIUSEPPE D'OCCHIO, Segretario generale dell'Autorità di bacino dei fiumi Liri-Garigliano e Volturno. Le altre opere idrauliche erano classificate secondo una numerazione. Più esattamente, le opere idrauliche di prima categoria, presenti soltanto nel nord Italia, riguardavano soltanto i corsi d'acqua internazionali; le opere idrauliche di seconda categoria erano quelle di importanza statale, cioè quelle per le quali era intervenuto direttamente lo Stato, in momenti successivi, per lavori di arginatura e sistemazione idraulica; le opere idrauliche di terza categoria erano quelle interregionali, cioè riguardanti corsi d'acqua lungo i quali non erano state realizzate opere statali ma vi erano interessi interregionali. Nel tempo, anche quest'ultima categoria era diventata di competenza statale. I provveditorati alle opere pubbliche avevano la competenza per le opere statali. Nei bacini del Volturno e del Liri-Garigliano c'era una sistematica presenza di ufficiali idraulici e presidi territoriali che effettuavano attività di manutenzione, di verifica e, ancor più importante, di polizia idraulica e di servizio di piena che garantivano un controllo sul territorio.
Questo sistema, tuttavia, presentava alcune lacune poiché, come giustamente il presidente Armani faceva osservare, era a macchia di leopardo. Lungo il corso del Volturno, ad esempio, le arginature di competenza statale terminavano a Capua e, per il resto, si verificava una ambiguità di competenze e non era chiaro chi dovesse intervenire.
Proprio riguardo a questa confusione di competenze, riferisco un aneddoto simpatico. Nel mese di agosto di alcuni anni fa si creò una barra lungo il Garigliano, l'unico corso d'acqua del meridione classificato come navigabile nel suo ultimo tratto. Mi trovavo in vacanza da due giorni e fui chiamato perché, a causa di quella barra, 300 barche non riuscivano ad uscire dal fiume. Si era creata, infatti, una duna che impediva il passaggio. Non si capiva chi dovesse intervenire: le Opere marittime negavano la loro competenza, dal momento che il problema si era verificato all'interno del corso d'acqua e il Provveditorato alle opere pubbliche del Lazio attribuiva la competenza al Provveditorato alle opere pubbliche della Campania, perché la barra si era creata a partire dalla sponda sinistra del fiume, cioè dal lato campano. L'episodio risale ad un periodo compreso tra il 1997 e il 1998, quando ero segretario generale dell'Autorità di bacino già da alcuni anni, ed è la rappresentazione dei pregi e dei difetti di questo sistema di rigida suddivisione delle competenze. Alla fine, dal momento che qualcuno, come sempre accade, doveva assumersi la responsabilità di una decisione, convocai una riunione, nel corso della quale dichiarai che, ad avviso dell'Autorità di bacino, l'autorità competente, l'intervento rientrava nella competenza del Provveditorato alle opere pubbliche della Campania, che doveva intervenire con urgenza per eliminare la barra. Per concludere con l'aspetto aneddotico, ricordo che l'episodio si concluse con l'ira di mia moglie, che io abbandonai, anche in quella estate, per tornare al lavoro; questo è un problema che riguarda tutti coloro che sono piuttosto impegnati. Il risultato finale fu che il problema, di fatto, fu risolto ma noi assumemmo una decisione senza che vi fosse, a monte, una norma che stabilisse di chi fosse realmente la competenza.
Per tornare al tema della indagine conoscitiva, la mia opinione è che, ancora oggi, ci troviamo in una fase transitoria e non abbiamo raggiunto un obiettivo significativo. In altri termini, siamo passati da un sistema rigido a un sistema quasi inesistente; non utilizzo espressioni più forti per richiamare l'interesse di questa Commissione. Il dato di fatto, per quanto riguarda il Volturno, è che il decreto legislativo n. 112 del 1998 ha trasferito alle regioni le competenze in materia idraulica e la regione Campania ha stabilito, peraltro in assenza di una legislazione ma soltanto con un atto amministrativo, di delegare alle province le competenze, senza assegnare a queste ultime il necessario personale e senza trasferire alcuna risorsa. Nella sostanza, in questo momento le attività di polizia idraulica e di servizio di piena sono svolte in misura minima o non lo sono affatto. Solo le Autorità di bacino che, per fortuna, sono state istituite dalla legge n. 183 del 1989, hanno alcune competenze dal punto di vista tecnico riguardo alle funzioni di polizia idraulica, pur non avendo compiti di amministrazione attiva e, quindi, di presidio.
Riferisco un dato obiettivo: in occasione dell'ultima piena, di pochi giorni fa, che ha riguardato il Volturno siamo arrivati a 30 centimetri di franco tra Grazianise e Cancello Arnone, con gravissimo pericolo. A Caserta si è recato il responsabile della Protezione civile, Bertolaso, e gli unici presenti per supportare le azioni di protezione civile erano i miei ingegneri idraulici ed io stesso. Abbiamo aiutato i responsabili della Protezione civile ad individuare quali potessero essere le zone a maggiore rischio di esondazione.
Quindi, abbiamo monitorato e presidiato l'area in presenza di ingegneri, non formalmente preposti a questa funzione. D'altra parte, non credo esista un manuale che rigidamente stabilisca a chi competano le diverse funzioni nella pubblica amministrazione; così stando le cose, l'Autorità di bacino ha fatto ciò che era giusto fare, essendo l'unica struttura competente in materia idraulica, non già per assegnazione formale ma per ragioni sostanziali, per conoscenza del territorio e delle sue fragilità.
Signor presidente, non posso non rappresentarle l'opportunità straordinaria che ci viene data in questo momento. Per maggior chiarezza, la pregherei, in particolare, di leggere la riflessione che nella nostra veste, sia pur sinteticamente, le abbiamo trasmesso, unitamente al materiale consegnato ai vostri uffici, in ordine all'attuazione della direttiva comunitaria n. 2060. Ci troviamo, attualmente, nella fase di recepimento di questa disciplina (tra l'altro con qualche ritardo rispetto alle date fissate dalla Comunità europea) che rappresenta un ulteriore passo in avanti nella concezione unitaria del sistema di difesa del suolo. Infatti, nonostante i pregi riconosciuti alla legge n. 183 del 1989 dalla cosiddetta «commissione Veltri», il difetto forse maggiore di tale impianto normativo e del sistema di regolazione a cui ha dato vita è che - classificando, in termini quasi calcistici, le Autorità di bacino in strutture di serie A, B e C - ha diviso il paese tra zone in cui, di fatto, si è garantito un maggiore impegno dello Stato e delle regioni sul territorio, in virtù di una specifica articolazione delle competenze in materia, ed altre in cui l'attuazione del modello, di fatto, è stata rinviata a successive scelte future e decisioni dei singoli enti regionali, a scala minore. Ne è conseguito un ritardo attuativo decennale della legge stessa in tutto il Mezzogiorno, a partire dal Volturno.
Quell'impianto è stato recepito soltanto alla fine degli anni novanta e solo parzialmente nel territorio, ove difettano organismi adeguati di riferimento. Ne è dimostrazione il fatto che gli eventi alluvionali, le maggiori tragedie che hanno interessato il nostro paese si sono verificati in realtà non coperte dalle Autorità di bacino nazionali. È dove sussistono piccole condizioni marginali che poi si verificano grandi tragedie. È il caso di Sarno, Noverato, Cervinara: l'unica realtà in cui è presente l'Autorità di bacino nazionale è la nostra. Potrei citare episodi anche precedenti, come il caso di Salerno e della costiera amalfitana negli anni cinquanta. Colate rapide di fango interessarono l'area vesuviana con effetti drammatici su zone fortemente antropizzate e con gravissimi rischi per la popolazione.

PRESIDENTE. È famosa anche l'alluvione avvenuta in costiera amalfitana...

GIUSEPPE D'OCCHIO, Segretario generale dell'Autorità di bacino dei fiumi Liri-Garigliano e Volturno. Avvenne esattamente nel 1956.
Signor presidente, alla luce di quanto appena ricordato, riteniamo necessario cogliere l'opportunità fornita dalla direttiva n. 2060: a nostro avviso, il distretto idrografico concepito e disegnato dalla normativa comunitaria è in grado di uniformare il paese, conducendoci ad un'unica cabina di regia, soluzione che reputiamo fondamentale anche per la gestione delle risorse economiche. Sul punto, vorrei peraltro osservare che stanziamento e impiego di risorse economiche, anche notevoli, per la difesa del suolo e la mitigazione degli effetti, sono sempre intervenuti ex post: spendiamo ex post dieci volte più di quanto facciamo ex ante. È un cane che si morde la coda.
Alla luce di ciò, cambiare registro significa anche disporre di un'unica cabina di regia sulla spesa. Nella regione Campania, come in altre del Mezzogiorno, gli accordi APQ (Azioni di programma quadro) sono stati conclusi tra regioni e Stato in alcuni casi senza che le Autorità di bacino fossero in alcun modo informate. Le risorse - dieci volte superiori a quelle che il legislatore, in finanziaria, assegna ogni anno per il rifinanziamento della legge n. 183 - sono state impegnate nel campo della difesa del suolo scavalcando completamente - in qualche caso in maniera molto inopportuna - la programmazione dell'Autorità di bacino. È stata una logica concettualmente errata, signor presidente. La legge n. 183 - nata per programmare in maniera ordinata risorse e priorità di intervento - è stata così disattesa e colate di denaro sono state destinate ad interventi che di quelle priorità erano privi.
Da ultimo, vorrei svolgere una breve considerazione, riferita ad un fatto particolarmente tipico della nostra zona (sebbene abbia sede in Campania, l'Autorità di bacino comprende quattro regioni ed un piccolo tratto di Puglia): in alcune regioni, in particolare in Campania, il sistema delle emergenze e dei commissariati straordinari ha, di fatto, degenerato la condizione ordinata di programmazione e pianificazione, spesso contraddicendo la stessa logica che giustificava la nascita dei primi. Ricordo, infatti, che tutti i commissariati nascono in seguito ad accadimenti particolarmente drammatici che hanno toccato il nostro paese, proprio per risolvere più velocemente ed adeguatamente i problemi indotti da quegli eventi. Di fatto, il risultato è stato esattamente opposto a quello atteso. L'unica rapidità - mi consenta la battuta, signor presidente - è stata quella riscontrata in alcuni casi nell'affidamento degli incarichi professionali, sovente assegnati - in ragione del commissariamento - in deroga alle procedure esistenti. Da quel punto in poi, non vi è stata più traccia di velocità. Basti pensare che ancora oggi, a distanza di oltre cinque anni da quanto accadde nel dicembre del 1999 a Cervinara, evento che causò la morte di alcune persone, l'unico atto di pianificazione per i territori interessati (Cervinara e San Martino) resta quello effettuato dall'Autorità di bacino in via ordinaria. Non ve ne sono stati altri, malgrado Governo e Parlamento abbiano assegnato, all'epoca, attraverso il meccanismo della protezione civile, 100 miliardi di vecchie lire per interventi di mitigazione del rischio nei territori colpiti da quelle colate di fango.

PRESIDENTE. Praticamente, si è verificata un'assenza della regione in quel caso...

GIUSEPPE D'OCCHIO, Segretario generale dell'Autorità di bacino dei fiumi Liri-Garigliano e Volturno. Di commissariati straordinari, per l'esattezza, sebbene a rivestire le funzioni commissariali siano i presidenti delle giunte regionali nominati dal Governo, i quali a loro volta designano un sub commissario. Gli eventi che ho descritto si sono verificati tra il 1998 (Sarno) e il 1999 (Cervinara). Credo che la più grande concentrazione di risorse e di impegno per la depurazione idrica nella storia dell'Italia centromeridionale sia stata proprio quella per finanziare gli interventi nel litorale domizio e più in generale campano: ben 3 mila miliardi sono stati spesi con l'intervento straordinario. Ebbene, i tratti di litorale oggi meno fruibili e balneabili d'Italia sono proprio quelli in cui si è intervenuto così. Era questa la logica dei commissariati straordinari, signor presidente, con un effetto sempre contrario all'impegno profuso.

PRESIDENTE. La ringrazio per il suo utilissimo contributo e per le considerazioni contenute nel testo consegnato ai nostri uffici. La resocontazione stenografica dell'odierna audizione completerà la documentazione che ci ha fornito. Scripta manent.

NICOLA DELL'ACQUA, Segretario generale dell'Autorità di bacino del fiume Adige. Signor presidente, sebbene sia divenuto segretario generale dell'Autorità di bacino del fiume Adige da appena quattro mesi, mi sono già fatto una certa idea sulle finalità dell'indagine conoscitiva in corso. La parte dello storico è stata già svolta dal mio collega di Napoli; da parte mia, ritengo di condividere molte delle sue osservazioni, poiché il problema denunciato è generale. Ciò che però contraddistingue peculiarmente il nostro territorio è la presenza di due province autonome. Questo, in parte, è stato di aiuto alla salvaguardia dell'aspetto idrogeologico dell'Adige, perché le competenze erano e sono chiarissime.
Con il decreto legislativo del 1999, di fatto, la pianificazione è demandata all'autonomia provinciale. Pertanto, anche in ragione di quanto ribadito con sentenza dalla Corte costituzionale, all'Autorità di bacino compete semplicemente coordinare le province, pianificare - al contrario - la parte dell'ente di bacino compresa nella regione Veneto, e unire i tre strumenti.
Mi trovo di fronte il Piano generale di utilizzazione delle acque pubbliche (PGUAP) già adottato dalla provincia di Trento, mentre quello della provincia di Bolzano è in via di conclusione. Questi strumenti, che sono nati coordinati, debbono essere riuniti dall'Autorità di bacino.

PRESIDENTE. La parte più delicata riguarda proprio le province autonome.

NICOLA DELL'ACQUA, Segretario generale dell'Autorità di bacino del fiume Adige. Sì, ma mi pare di cogliere un cambiamento da parte delle due province autonome, perché mi è stato chiesto esplicitamente una maggiore presenza dell'Autorità di bacino e un maggior coordinamento, forse per evitare i numerosi contenziosi esistenti. C'è una grande derivazione, presa a due chilometri all'interno del confine di Trento, e questo canale passa per 15 chilometri all'interno del territorio veneto; si verifica quindi un contrasto tra la regione e la provincia relativamente ai canoni demaniali. Mi pare però di capire che l'Autorità di bacino è vista come attività di coordinamento.
Un altro aspetto riguarda le linee guida. Anche le due province autonome chiedono linee guida comuni, per attuare poi la pianificazione. Dopo la prima impasse, si riconosce all'Autorità di bacino una attività di coordinamento.

PRESIDENTE. Per quel che riguarda il materiale inerte?

NICOLA DELL'ACQUA, Segretario generale dell'Autorità di bacino del fiume Adige. Le prime analisi che abbiamo svolto non hanno evidenziato conflitti di competenza. La regione Veneto, dopo l'entrata in vigore della legge n. 112 del 1998, citata prima dal collega, ha mantenuto questa competenza. È chiaro che la gestione di tutto il settore spetta alla stessa regione, perché essa ha deciso di non trasferire alle province le competenze in materia. L'Autorità di bacino deve procedere alla pianificazione, che poi va gestita dalla regione Veneto, che ha suoi rappresentanti all'interno del comitato tecnico, organo interno all'Autorità di bacino, per cui la regione Veneto è coinvolta all'interno della nostra struttura.
Laddove manca la pianificazione dell'Autorità di bacino, nascono conflitti di interesse. Occorre allora intervenire urgentemente, per indicare la strada da seguire. Le azioni poste in essere dalla regione Veneto potrebbero essere in contrasto con la pianificazione generale, ma secondo me l'Autorità di bacino deve intervenire urgentemente a livello di comitato tecnico.

PRESIDENTE. In questo modo, la presenza di regioni e province all'interno del comitato tecnico, nella fase della pianificazione e nella fase della gestione, con il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati, dovrebbe impedire la nascita di contrasti successivi all'applicazione del piano stesso.

GIUSEPPE D'OCCHIO, Segretario generale dell'Autorità di bacino dei fiumi Liri-Garigliano e Volturno. Questa è la forza del modello dell'Autorità di bacino, ossia la pianificazione attraverso il consenso. Nell'attuale sistema delle autonomie è impossibile pensare alla pianificazione senza il consenso preventivo degli enti locali.

NICOLA DELL'ACQUA, Segretario generale dell'Autorità di bacino del fiume Adige. Ricordo, per concludere, che anche la direttiva n. 60 del 2000 va in direzione di un approccio partecipativo degli enti locali all'interno del processo di pianificazione.

PRESIDENTE. Ringrazio i nostri ospiti per la loro gentile collaborazione.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 10,30.

 

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